เรื่องยุ่งๆเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน

เริ่มต้นที่ "เรื่องยุ่งๆ" เหมือนเคยครับ


เรื่องราววันนี้ ผมเอาความเห็นที่โพสไว้ในบล็อกของ etat de droit มาปรับปรุงเล็กน้อย (เล็กน้อยจริงๆครับ เพราะไร้เวลาอย่างสิ้นเชิง) คือ รู้สึกเกรงใจเจ้าของบล็อกอย่างยิ่งที่ ความเห็นของผม และของพี่บุญชิตฯ ลากเอาเรื่องราวที่เจ้าของบล็อกต้องการสื่อสารออกไปหลายไมล์ทะเล เลยพยายามรวบรวม มาเขียนในบล็อกของตัวเอง เผื่อจะเป็นการเปิดประเด็นใหม่ ที่สืบเนื่องมาจากเรื่องเดิม ของคุณนิติรัฐ (ขออนุญาตเน้อ เพราะ พิมพ์ยากจริง ขี้เกียจแล้วว่ะ)

หลายเดือนที่ผ่านมา ปัญหาที่ปรากฏขึ้นในหน่วยงานที่เป็นต้นสังกัดของผม ( คือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน องค์กรเดิมก่อนมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542 คือ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน การเปลี่ยนแปลงที่เห็นเด่นชัดที่สุดคือ การเพิ่มคำว่า “การ” เข้ามา หลัง สำนักงาน และ ก่อนหน้า ตรวจเงินแผ่นดิน…ฮา) ก็คือ ปัญหาสถานะของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน คนแรกหลังจากที่เปลี่ยนแปลงองค์กรจากเดิมที่สังกัดภายใต้รัฐบาล มาเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แต่เดิมตำแหน่งสูงสุดในสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินคือ “ผู้อำนวยการตรวจเงินแผ่นดิน” ซึ่งเป็นองค์กรเดี่ยว หัวเดียวกระเทียมลีบ

องค์กรในการตรวจเงินแผ่นดิน ตามที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 มีอยู่ 3 องค์กร คือ

1. คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่ง เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เหมือนๆกับ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ซึ่งถูกออกแบบมาให้เป็น “องค์กรกลุ่ม” ทั้งสิ้น

2. ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน มีสองฐานะ ก็คือ หนึ่ง เป็นเสมือนเลขาธิการของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

3. สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ก็เป็นส่วนราชการอิสระ คำว่าอิสระในที่นี้หมายถึง ไม่ขึ้นอยู่กับฝ่ายการเมือง แต่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของผู้ว่าการฯ ตามนโยบายการบริหารของ คณะกรรมการฯ

รายละเอียดพอสังเขปมีดังนี้ครับ

คณะกรรมการฯ เป็นองค์กรสูงสุดในการพิจารณาผลการตรวจสอบ ในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน (คำนี้มันกว้างน่ะครับ ไม่ลำพังเฉพาะเงินงบประมาณเท่านั้น แต่หมายรวมทั้งทรัพย์สินอื่นใดที่อยู่ในความครอบครองดูแลของหน่วยรับตรวจ ซึ่งก็คือส่วนราชการทั้งหลายด้วย) ผลการตรวจสอบจะออกมาในรูปแบบ 4 แบบ

1. พิจารณาผลในทางวินัย นั่นหมายถึง ชี้ว่าเจ้าหน้าที่รายใด ที่เกี่ยวข้องกับโครงการที่มีความบกพร่องผิดพลาดในการใช้จ่ายเงินตามกฎหมาย ระเบียบ คำสั่ง หรือมติคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ต้นสังกัด พิจารณาความผิดทางวินัยราชการ

2. พิจารณาผลในทางแพ่ง ซึ่งส่วนใหญ่คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ เป็นการเรียกเงินคืน หรือให้ชดใช้ความเสียหาย ซึ่งก็ต้องแจ้งไปให้หน่วยงานเจ้าของเงิน เค้าเป็นคนเรียก ตาม พระราชบัญญัติฯ ละเมิดเจ้าหน้าที่ 2539 และ ระเบียบสำนักนายกฯ เกี่ยวกับการพิจารณาเรื่องละเมิดดังกล่าว

3. พิจารณาผลในทางอาญา อันนี้กรณีเจ้าหน้าที่ทุจริตหรือประพฤติมิชอบ ผิดกฎหมายอาญา กรณีนี้จะส่งไปให้หน่วยงานที่รับผิดชอบ ได้แก่ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

4. อันนี้ไม่ใช่ความผิดพลาดของตัวบุคคลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้เงินแผ่นดิน แต่หมายถึงตัวกฎ ระเบียบที่ใช้บังคับในหน่วยงานนั้น มีช่องว่างช่องโหว่ หรือมีความไม่เหมาะสมในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน คตง.เองก็สามารถ ชี้ เสนอแนะ ให้มีการแก้ไขกฎหมาย หรือระเบียบที่บกพร่องผิดพลาดดังกล่าวได้

อำนาจหน้าที่ของคตง ส่วนใหญ่จะอยู่ที่การวางระเบียบ นโยบายในการตรวจเงินแผ่นดินน่ะครับ แต่ไม่ได้ลงมาใช้อำนาจตรวจสอบเอง ซึ่งนั่นเป็นอำนาจของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้การบังคับบัญชาชองผู้ว่าการฯ

หากจะเทียบตำแหน่งผู้ว่าการฯ กับ เลขาธิการ ของหน่วยธุรการทั้งหลายขององค์กรอิสระอื่น ความซับซ้อนมันอยู่ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นองค์กรที่ต้องมีการสรรหา และได้รับการแต่งตั้ง เห็นชอบจากวุฒิฯ กระบวนการแทบจะไม่ต่างกันเลยระหว่างการให้ความเห็นชอบของวุฒิฯ ในการเลือก คตง กับ การให้ความเห็นชอบ ผู้ว่าการฯ จะต่างกันก็คือ องค์กรผู้ริเริ่มในการเสนอชื่อ ผู้ที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้ว่าการฯ ให้วุฒิฯ คือ คตง. ซึ่งเค้าสามารถวางระเบียบฯว่าด้วยการสรรหาผู้ว่าการฯได้ แต่ตามกฎหมายแล้ว ระหว่างผู้ว่าการฯ และคตง ศักดิ์และสิทธิ์ เท่ากัน ตั้งแต่เงินเดือน และค่าตอบแทนอื่นๆ (จะน้อยกว่า ก็แต่เฉพะประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน)

การเข้าสู่ตำแหน่ง และการออกจากตำแหน่งก็มีการกำหนดไว้ค่อนข้างชัด โดยให้โยงกับวุฒิฯ คือ ถ้าคตง จะให้ออก ต้องมติเอกฉันท์ ว่าประพฤติเสื่อมเสีย และนอกจากนั้นต้องส่งไปให้วุฒิให้ความเห็นชอบให้ออก โดยต้องใช้มติเสียงสามในสี่ของวุฒิด้วยการปฏิบัติงานผู้ว่าฯขึ้นตรงต่อ ประธานคตง.

ความสัมพันธ์ระหว่าง คตง กับ ผู้ว่าการฯ ไม่ใช่ในฐานะ ผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชาแต่อย่างใด แต่มีการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่กันได้อย่างชัดเจน นั่นคือ คตง.เป็นผู้วางนโยบาย และคุมนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน และพิจารณาผลการตรวจสอบ ท่านไม่ได้ลงมาตรวจเอง แต่ จะพิจารณาผลการตรวจสอบ ของเจ้าหน้าที่ในสตง ตรวจเสร็จสิ้นมาแล้วการตรวจสอบทั้งหลาย เป็นเรื่องของ สตง.ที่อยู่ใต้บังคับบัญชาของ ผู้ว่าการฯ เท่านั้น คตง.จะลงมาสั่งในทางปฏิบัติ ให้ตรวจเรื่องนี้เรื่องนั้น ไม่ได้ หรือแทรกแซงการปฏิบัติในการตรวจสอบไม่ได้ครับ วางได้แค่นโยบายการตรวจสอบหรืออาจกล่าวได้ว่า ท่านเป็น "กันชัน" ระหว่าง คตง.กับ สตง.ด้วย ไม่ใช่แค่รับผิดชอบงานธุรการแต่มีหน้าที่ถ่วงดุลและคานอำนาจการตรวจเงินแผ่นดินของ คตง.ด้วย

ฉะนี้กระมังครับ ที่ตำแหน่งผู้ว่าการฯ จึงมีความพิเศษและมีประเด็นเรื่องราวมากมาย ให้ถกเถียงกันนอกจากโครงสร้างดังกล่าวแล้ว ปัญหาภายในองค์กร ที่เป็นเรื่องระหว่างตัวบุคคลก็เป็นประเด็นมิใช่น้อย

การคัดเลือกบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระของบ้านเรา ต้องยอมรับว่า จะให้ปลอดจากการเมืองเป็นเรื่องยากเหลือเกิน การที่อาจารย์อมร เคยวางโครงสร้างให้ผู้ว่าการฯเป็นอิสระ จากฝ่ายการเมือง และในขณะเดียวกันก็อิสระ (พอควร) จาก คตง.เองด้วย อาจจะเป็นเหตุผลหนึ่ง ในการสร้าง "กันชน" ระหว่าง คตง.กับข้าราชการในสตง.ข้าราชการอย่างผม มีหน้าที่ตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้การบังคับบัญชาของผู้ว่าการฯ ผลการตรวจสอบ เราส่งไปให้ คตง.ท่านพิจารณา เรียกว่า เป็นการแบ่งแยกองค์กรในการ "ตรวจสอบ" และ "พิจารณาผล" ออกจากกัน

และในชีวิตการทำงานที่นี่ของผม ปีกว่าๆ ผมก็เห็นบทบาทการเป็น "กันชน" ระหว่าง สตง.กับ คตง.ของคุณหญิงฯ มามากพอสมควร โดยเฉพาะกันชน ให้กับสตง. กับ คตง.บางคน ที่มีผลประโยชน์ขัดกัน ในการก่อสร้าง "หนองงูเห่า"

หากเปรียบเทียบกับ โครงสร้างขององค์กรอย่าง คณะกรรมการป้องกันและปรามปราบการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. จะต่างกันมาก เพราะตัว ป.ป.ช.เอง มีอำนาจในการลงมาไต่สวน รวมทั้งสืบสวนสอบสวน (แสวงหาข้อเท็จจริง และรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อที่จะทราบข้อเท็จจริงหรือพิสูจน์ความผิดและจะเอาตัวผู้กระทำผิดมาฟ้องลงโทษ) เอง คือ "ลงมาเล่นเอง" นั่นแหล่ะครับ ไม่ได้ถูกแยกเช่นกับ โครงสร้างของ คตง และ สตง

โดยเฉพาะอำนาจของผู้ว่าการฯ ตาม มาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ.ฯ ตรวจเงินแผ่นดิน 2542 และอำนาจในการ "ตรวจสอบ" ที่เป็นของ "สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน" ตาม มาตรา 39 ซึ่งการตรวจสอบ นั้นกระทำโดยเจ้าหน้าที่ตรวจสอบ โดยผู้ที่จะเป็นเจ้าหน้าที่ตรวจสอบได้นั้น ไม่ใช่ทุกคน แต่ต้องมีคุณสมบัติ และได้รับการแต่งตั้งจาก "ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน" อันนี้ต่างจากสำนักงานปปช ที่ไม่ได้มีอำนาจในการลงไปไต่สวนตรวจสอบเอง เป็นแค่ธุรการล้วนๆเมื่อตรวจเสร็จแล้ว ผู้ว่าการฯ จึงรายงานผลการตรวจสอบ (สำนวนในการตรวจสอบ) เสนอต่อ คตง.เพื่อพิจารณาลงมติ ซึ่งบางเรื่องคตง ก็จะมอบหมายมอบอำนาจให้ ผู้ว่าการฯ พิจารณาลงความเห็นเองได้ (มีเกณฑ์พิจารณาจาก จำนวนเงินเสียหาย และระดับของผู้กระทำผิด)

สำหรับการพิจารณาลงมติและแจ้งมติ เป็นอำนาจของ คตง.ซึ่งเป็นองค์กรกลุ่ม เพื่อให้ไปชนกับฝ่ายการเมือง หรือบรรดาหน่วยรับตรวจเอง ไม่ใช่ให้ผู้ว่าการฯ หรือ สตง ชน

ผมเองก็อยากเห็นหน่วยงานแห่งนี้เจริญก้าวหน้าและสามารถปฏิบัติภาระกิจลุล่วงดังที่รัฐธรรมนูญตั้งใจหวังไว้ ผมเชื่อว่า หากการตรวจเงินแผ่นดินมีประสิทธิภาพ ปปช จะมีงานทำน้อยลงมาก และโดยอำนาจหน้าที่ของ สตง เอง สามารถลงไปตรวจ หรือวางแผนก่อนที่จะเกิดความเสียหายได้ และไม่ได้ตรวจแค่การทุจริต แต่รวมไปถึงประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินด้วย เรามีการตรวจสอบ หลายประเภทครับ เช่น ตรวจงบการเงิน อันนี้เป็นเรื่องทางบัญชี ตรวจจัดซื้อจัดจ้าง อันนี้พวกพัสดุ ตรวจสอบดำเนินงาน อันนี้ตรวจทางความคุ้มค่าคุ้มทุนในการดำเนินการของรัฐที่ต้องอาศัยเงินแผ่นดิน ตรวจสอบสืบสวน อันนี้เป็นการตรวจทุจริต โดยอาจจะเป็นการตรวจสอบต่อเนื่องจากการตรวจประเภทอื่นๆแล้วพบความไม่ชอบมาพากล

แต่อำนาจของ คตง และสตง ก็มีจำกัด คตง ไม่ได้มีอำนาจในการลงโทษ ให้คุณให้โทษด้วยตัวมันเอง (ยกเว้นเรื่องวินัยงบประมาณและการคลัง ที่ปัจจุบันก็ยังใช้ได้ไม่เต็มร้อยนัก) มีแต่เพียงแจ้งผลการตรวจสอบไปยังองค์กรที่เกี่ยวข้อง เช่น วินัย ก็ต้องแจ้งไปยังหน่วยงานต้นสังกัด แพ่ง พวกเรียกเงินคืน ก็ต้องแจ้งไปยังเจ้าของเงิน เช่น หน่วยงานต้นสังกัดนั่นแหล่ะ หรือกระทรวงการคลัง และอาญา ก็แจ้งไปยัง สำนักงานตำรวจแห่งชาติ หรือ ปปช (ซึ่งเป็นง่อยอยู่) แล้วแต่กรณี

แต่โชคดีที่ยังมีอำนาจในการติดตามผลปฏิบัติตามการแจ้งผลด้วย โดยหากไม่คืบหน้า หรือมีการดำเนินการที่ไม่สมเหตุสมผลตามที่ตรวจไป ก็มีอำนาจแจ้งไปยังหน่วยงานกำกับที่สูงขึ้น จนกระทั่งถึง คณะรัฐมนตรี และสภา โดยเฉพาะกรรมาธิการทุจริต และ กรรมาธิการงบประมาณ เพื่อพิจารณาตัดงบของหน่วยงานนั้นๆ ในปีต่อไป

จะว่าเป็นเสือกระดาษ ก็กระดาษครับ แต่ตามกฎหมายปัจจุบัน ก็น่าจะเป็น กระดาษแข็ง ตีแล้วมันก็รู้สึกบ้าง

ไม่ใช่กระดาษสา หรือ ทิชชู่ ที่โดนน้ำก็ยุ่ย ตีไงก็ไม่เจ็บ ยกเว้นว่า กระดาษสา หรือ ทิชชู่นั้น มันจะ...

ห่อค้อน

ก่อนจะจบ ผมอยากจะขอความรู้จากพี่บุญชิตฯ และพี่ๆ เพื่อนๆ ทุกคนครับ

ผมคาใจอยู่ตลอดมาว่า ในกระบวนการสรรหา หรือแม้แต่การกระทำทางปกครอง การออกคำสั่งทางปกครอง ด้วยน่ะครับว่า ทุกขั้นตอนนี่มีผลเหมือน"เด็ดดอกไม้สะเทือนถึงดวงดาว" ทั้งหมดหรือไม่

กระบวนการพิจารณาของศาลที่ผิดพลาด ผิดหลง ผิดขั้นตอน ยังต้องมีการหยิบยกและเพิกถอนในเวลาที่กำหนด หรือต้องไม่มีการดำเนินการตามขั้นตอนที่ผิดพลาด ผิดหลงนั้น เสมือนกับการให้สัตยาบรรณ มันน่าจะเป็นหลักทั่วไปของกฎหมายวิธีพิจารณา และกรณีอื่นๆ เช่น ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 27

ตรงนี้ผมยังไม่แน่ใจว่า กระบวนการนั้นมีสาระสำคัญถึงขนาดทำให้กระบวนการที่ชอบภายหลังจากนั้น ทลายลงหรือไม่

เหตุผลอีกอย่างคือ ผมมองว่า มันคือกระบวนการ หาใช่คุณสมบัติ


ส่วนประเด็นการทำงานของตุลาการเสียงส่วนใหญ่ ผมคง ไม่ก้าวล่วงในรายละเอียด รออ่านงานพี่บุญชิตฯ ดีกว่า เพราะอยากทราบทัศนะของพี่ (คนอื่นๆด้วยนะครับ) ตั้งแต่ กระบวนการเสนอญัตติของเสียงวุฒิฯเสียงข้างน้อย ต่อ คุณอุทัย ให้ส่งเรื่องไปศาลรัฐธรรมนูญ การรับเรื่องของศาลฯ การวินิจฉัยตัดสิน และ ผลของคำวินิจฉัย โดยเฉพาะเรื่องของ มาตรา 266 ที่ท่านใช้เป็นช่องรับเรื่องนี้เข้าสู่การพิจารณา

คงมีโอกาสได้อ่านงาน และได้แสดงความเห็นกันครับพี่